碎”，最终难以形成一套整体性治理机制。一方面，“条块”间难以协调贯通，一些部门借“属地管理”之名将治理任务层层转嫁给基层，导致基层承担了大量社会治理事务，呈现出“基层治理禀赋薄弱”与“治理任务繁重”的二律背反。这进一步造成了基层政府特别是街镇乡一级不但没有减负，反而“越减越负”。原本作为自治组织的村( 社区) ( 居) 民委员会也开始出现明显的行政化倾向，承担着大量的行政工作，俨然成为政府任务下沉的延伸单元; 另一方面，“条块”关系具有封闭性，“条块”之间关系紧张，“文来文去”推扯责任，缺乏与多元治理主体的良性互动和协调，社会治理事务过分仰赖政府主导，“压力型”政府权力运作导致“各人自扫门前雪”“踢皮球”现象屡见不鲜。基层社会治理的“碎片化”导致治理体系结构失衡与功能弱化，限制了基层治理主体行动能力的提升。

(三) “被动化”: 治理能动性不强

基层社会治理的“被动化”主要表现在面对治理问题时没有未雨绸缪、存在“见子打子”的现象，自发、主动化解问题、开展工作的意愿不高; 譬如被动式执行、运动式治理难以形成长效常态有效机制，压力型应付、注重后端“救火”、忽视前端预防和源头治理。调研结果显示，一些地方常以被动化方式解决城市社会治理难题，“应激式”突击、“疲态治理”挤占了大量基层时间与精力，治理的预见性不足，常处于被动局面，社会治理难以步入制度化、规范化和常态化的轨道。

(四) “内卷化”: 治理效果边际递减

基层社会治理的“内卷化”是指治理过程中在资源投入、制度创新和新的治理工具引入等前提下，并没有明显改进治理效果，存在自我内耗、内部失序、简单重复的边际递减现象。为了完成治理任务，“第三方评估”“一票否决”“目标考核”等治理技术和治理工具被引入社会治理以及政府权力运行的过程中，通过工具改革和创新组合实现了“以小拨大”的作用，但也伴随出现了治理“悖论”，这主要表现在两个辩证的方面: 一方面，治理技术与工具的引入有助于推动治理主体集合优势资源迅速完成治理目标; 但另外一方面也限制了社会治理主体的主观能动性，比如局限于目标考核设定的任务进行资源配置，对未纳入考核范围或者量化的工作缺乏投入资源治理的内在动力，结果往往造成基层治理中的形式主义、“内卷化”和创新动力不强。

三、市域社会治理现代化的本质内涵

党的十九届五中全会提出了“加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化”的时代命题。那么，在新时代背景下，到底什么是市域社会治理现代化? 其本质内涵又是什么?

首先，什么是治理? 从传统“管理”到现代“治理”的跨越，虽只有一字之差，却是一个“关键词”的变化，是治国理政总模式包括权力配置和行为方式的一种深刻转变。这是生产力对生产关系、经济基础对上层建筑的必然要求。治理不同于传统的管理，管理主要是政府主导的、单向的、管控性、不对等的、碎片化的，而治理内涵更全面，强调治理的主体多元化，多向度互动，民主平等，鼓励公众参与、协商对话，也更注重运用政治、法治、德治、自治、智治( 以下简称“五治”) 的系统治理，是我党关于国家治理在思维体系、话语体系和制度体系等维度的重大理论与实践创新。

其次，什么是市域? 从党中央提出的市域社会治理的初衷推理研判以及当下面临的传统县域治理的现实困境，综合诸家学说，本文认为市域社会治理的市域是指在“设区的市”或拥有立法权的地级行政区( 地级市、自治州、盟) 所辖行政区域范围内为其界域，包含其城市规划区，也包含范围内的乡镇街道和农村区域，属于更大范畴的复杂社会系统。需要强调的是，市域社会治理是新形势下党中央提出的治国理政方略，其目的在于解决传统基层社会治理暴露出的多